《会计法》全称《中华人民共和国会计法》。中华人民共和国成立后，《会计法》于1985年首次颁发施行。1993年12月，经第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修正，1999年10月，再次经第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正，由国家主席下令公布，于2000年7月1日起施行。当代中国执行的是全国人大常务委员会于1999年10月31日修改的《中华人民共和国会计法》。该法分为总则、会计核算、会计监督、会计机构和会计人员、法律责任、附则等6章。 

《会计法》修订已经列入财政部2020年立法计划预备项目，为配合做好修订工作，我们对相关问题进行了调研，供各位探讨。

财务管理是财政系统的职责，没有专门的法律规范，是否应当纳入会计法予以规范？如何作出规定。

我们认为，财务管理是财政系统的职责，目前没有专门的法律规范，应当纳入会计法予以规范。

我们认为，老的《会计法》是以财务会计、会计核算为主要内容进行的规范，而目前我国会计工作的内容已从传统的记账、算账、报账、核账、查账等，逐步延伸到价值管理、资本运营、风险控制、决策支持等多个方面，会计管理活动的深度和广度正在不断拓展。

随着信息技术和互联网技术的快速发展，会计核算与业务活动的同步集成进一步推进，会计工作的组织形式、技术手段、服务模式等正发生新的、重大而深刻的变化。

我国经济社会发展对会计工作提出了新的要求，在规范会计行为、提高会计信息质量的同时，适当拓展会计的职能，加强财务管理、管理会计、税务会计，甚至统计会计的应用，提高企业经济效益，强化内控建设，防范经营风险，更好地服务经济社会发展。

会计工作是经济、财政工作的重要基础。会计与业务、财务、管理、税务等等融合的会越来越密切，管理会计、财务会计、税务会计，甚至包括业务上的统计会计，一切的会计都是基层，所有的一切都是为企业（单位）管理服务。会计资料、会计数据被应用到企业、单位管理的方方面面，而非仅仅是出具一个财务会计报告。

《会计法》规范的是单位和会计人员的会计行为，其根本目的实际上是为了更好地服务我国经济社会的发展，所以，我们认为，除了规范财务会计、会计核算外，涉及会计资料、数据内容的财务管理、管理会计、税务会计、内部审计、内部控制等都需要在《会计法》中予以规范，以便于会计管理中做到有法可依，真正能加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序。

依据现行会计法的规定，除了企业财务会计报告、政府会计主体的财务报告和决算报告、民间非营利组织财务会计报吿、村集体经济组织会计报表、农民专业合作社会计报表。基金财务会计报告外，实践中财务会计报告的类型还有哪些？如何更准确地对财务会计报告的定义和范围作规定？

依据现行会计法的规定，除了企业财务会计报告、政府会计主体的财务报告和决算报告、民间非营利组织财务会计报吿、村集体经济组织会计报表、农民专业合作社会计报表、基金财务会计报告外，实践中财务会计报告的类型可能还会有很多，比如企业财务报告就有依据会计准则编制的财务报告（上市公司、国有大型企业等）、金融企业财务报告（银行、证券公司等）、依据小企业会计制度编制的中小微企业财务报告…不可罗列。因为在社会发展过程中，经济的发展突飞猛进，未来，新情况、新问题、新事物、新型经济组织会层出不穷，大法不可穷尽。

财务会计报告的定义和范围，我们认为，是指依据某一财务报告编制基础对单位历史财务信息作出的结构性表述，包括相关财务报表、附注、财务情况说明书（可以统一为：披露）等等，旨在反映某一时点的经济资源或义务或者某一时期经济资源或义务的变化。

相关财务报表通常是指整套财务报表，有时也指单一财务报表。整套财务报表的构成应当根据适用的财务报告编制基础的规定确定。

附注（可以统一为：披露）通常包括重要会计政策概要和其他解释性信息。

财务情况说明书（可以统一为：披露）是对单位一定会计期间内财务、成本、费用等情况进行分析总结的书面文字报告，也是财务会计报告的重要组成部分。财务报告说明书全面提供公司、企业和其他单位生产经营、业务活动情况。分析总结经营业绩和存在问题及不足，是企业财务会计报告使用者，特别是单位负责人和国家宏观管理部门了解和考核各单位生产经营和业务活动开展情况的重要资料。

内部控制建设对于规范会计核算行为，提高单位会计信息质量具有重要的保障作用。会计法是否应当对内部控制作规定？会计内部监督与单位内部控制是什么关系？实践中，单位内部控制由哪个部门负责？会计机构和人员发挥哪些作用？如何兼顾大中型企业和小微企业？

我们认为，内部控制建设对于规范会计核算行为，提高单位会计信息质量具有重要的保障作用。会计法应当对内部控制作出规定。

会计内部监督与单位内部控制是监督与执行的关系。内部控制是制定一系列的内部控制制度，而内部监督（内部审计）是看制度执行的效果、效率。

实践中，单位内部控制一般是由一把手（董事长、负责人）牵头、负总责，财务负责协调、各部门配合进行的。

我们认为，会计机构和人员应当设计、执行和维护必要的内部控制，以使财务报表不存在由于舞弊或错误导致的重大错报。从会计的特点和职能看，会计本身就具有内部控制的作用。从会计掌握的资料和数据看，财务管理的核心地位就决定了会计在内部控制中的核心地位。会计人员具有制定、执行内部控制的便利条件和专业能力。

大中型企业，尤其是国有大中型企业，内部控制制度应当健全，而且必须健全。小微企业，即使是稍大点的民营企业，都是负责人一杆子插到底，即使有内控制度，也是形同虚设，没有必要强制要求设置，要求企业根据自身情况及需求，可以设置内部控制制度。

政府会计监督工作中，财政部门监管会计工作遇到了哪些问题亟需解决与规范？与海关、税务、审计、人民银行、证券监管等部门如何开展分工协作监管？会计法应当如何规范？财政部门的派出机构在会计监督中的主要职能有哪些，应当如何完善以更好地发挥作用？

由于体制机制方面存在一些问题，同时面对我们当前庞大的经济体数量和经济总量以及复杂多变的经济环境等因素，政府会计监督工作中，财政部门监管会计工作遇到了以下问题亟需解决与规范：一是财政部门监管会计工作力度不够，对部门、单位形不成威慑作用；二财政部门监管会计工作的人员少、素质相对较差，履职不到位（理想的政府会计监督模式应当是政府购买服务，依靠会计师事务所的监督检查为主，扩大政府会计监督的广泛性和基础性，况且在现有财政会计监督力量已经不足以支持过多侧重直接对微观会计主体的检查。）；三是各监管部门未能联合检查，原来各自成一体的检查、监督，信息不沟通、不对称，可能会造成检查、报送重复，或者检查漏洞、空白。

财政部门应当与统计（很多的统计的报表都是会计报送，与会计报表的差异）、海关、税务（税务报表与财务会计报表的差异）、审计、人民银行（企业报送的报告与税务报表的差异）、证券监管等部门开展分工协作监管的机制，应当构建财政部门会计监督为主体，其他监督部门多层次协同的会计监督机制。

财政部门作为会计工作的主管部门和会计制度规范的制定部门，应当处于会计监督的核心地位，要牵头会同统计、海关、证监、税务、审计、人民银行等部门就会计监督的计划、重点进行会商明确，确定各部门的职责分工，统一会计监督的尺度标准，进行定期的情况通报，避免重复、消除空白。

打通信息孤岛，对各部门的信息进行交互和共享（统计信息、海关信息、税务信息，尤其是与企业报给各商业银行的财务报告交互比对），并在此基础上建立统一的数据库平台。建立统一报表来源制度，自动分析比对各渠道数据，对检查数据进行统一录入，对会计基础数据进行共享，构筑会计监督统一信息系统，提高会计监督效力。财政部门切实发挥牵头人的作用，更加开放包容，切实履行法律赋予的会计主管职能，发挥好市场公平竞争的监督者的作用。

财政部门的派出机构在会计监督中的主要职能有哪些，应当如何完善以更好地发挥作用？

财政部门的派出机关，不具有独立的行政行为主体资格，其权力只能具有派出的财政部门依职权范围内授予的权力。派出机构要依法监管，要政务公开，依上级部门要求的职能为己任，强化对权力的监督制约，工作中完善廉洁纪律、群众纪律和工作纪律；会计监督服务中推行简政放权，放管结合，以利于对会计的监督管理；派出机构会计监督工作涉及经济社会生活的方方面面，关乎公众利益，要树立法治思维和理念，做好监督工作。

会计核算的经济业务事项范围有哪些新的变化？如何准确规范？

我们认为，《会计法》规范的会计核算的经济业务事项，是随着社会经济的发展，随着新的业态、新的经济体、新的业务类型不断的变化，新的经济业务事项层出不穷的变化，法律层面不好准确规范，只做定性规定即可。

会计核算的规定如何兼顾政府会计主体、企业、非营利组织等不同类型的会计主体？

我们认为，可以做原则规定：政府会计主体、企业、非营利组织等不同类型的会计主体应当根据会计主体的性质和财务报告的编制目的，选择适用的会计准则和相关会计制度进行会计核算。

《会计法》不方便、也可能做到面面俱到，对各种类型的会计主体的会计核算进行兼顾。

实践中会计信息化对传统会计核算管理带来了哪些问题，亟需规范？如果对电子信息生成全过程予以规范，应当规范哪些内容，以保证会计核算信息真实完整？

会计信息化已成为会计工作发展的必然趋势。随着电算化软件的普及、ERP系统、智能AI记账机器人、会计智能核算中心等的广泛应用以及电子档案管理的规范、各单位信息化水平日益提升、无纸化办公的普及、电子发票的广泛采用，原始凭证已由过去的纸质会计资料转变为信息系统里的电子数据，会计信息化对传统会计核算管理带来了翻天覆地的变化。

当前我国经济发展的总体水平、经济结构、金融深化和与全球经济融合的程度都已不可同日而语。在交易结构更趋复杂的同时，信息技术也为会计处理提供了前所未有的支持。会计信息环境的重大变化要求要有与之相适应的会计法规体系。

单位会计信息化进行会计核算、利用电子会计凭证进行会计核算时，仍然需要遵守国家统一的会计准则和会计制度，应当保证电子会计凭证的生成、传输、存储安全、可靠，对电子会计凭证的任何篡改能够被发现，且在会计核算系统中设置必要的程序，防止电子会计凭证重复入账。应保证会计电子档案的存储安全、可靠。

与我国经济转型升级相适应，我国的会计行业正经历深刻的变革——由传统的核算型向管理型转变，信息技术与会计的结合，企事业单位的业财融合。这既推动了会计的加速转型，也对会计工作水平和会计人员的能力提出了新挑战。会计转型升级的变化，也需要在会计法律条款中进行相应补充和完善。

实践中，存在部门内部核算中心对所属单位进行会计核算管理，也有企业采用集团信息化管理方式，还有“村财乡管”“乡财县管”等情形，单位组织会计工作的形式还有哪些情形？会计法应当如何作规范？

随着中国企业做大做强、走出去、“一带一路”等步伐的加快，信息技术、网络的日益发达、以及“大众创业、万众创新”、大力发展中小微企业，发展“地摊”经济、网络微商等等，各种经济形式层出不穷，会计组织会计工作的形式也是多种多样，我们认为，对会计管理来说，适合的就是最 好的，需要市场、实践来检验。

有部门内部核算中心对所属单位进行会计核算管理、企业采用集团信息化管理，就有企业采取化小核算单元，成立“个体工商”、“**工作室”；有“村财乡管”“乡财县管”，就有村账自管、乡镇一级财政，独立核算、责任自负；有专职的会计机构、会计人员，就有代理记账模式管理企业的形式；有集团化运作资金，成立金融中心、内部银行，船大抗风浪、好行船，就有资金分置、各自为战，鸡蛋不要放在同一个篮子里的战略构想。

我们认为，单位组织会计工作的形式是企业、单位的内部规定，《会计法》应当只做原则性的规定，不必要过多的规范。

代理记账业务的审批是否有必要？根据本地区实际情况，代理记账机构应当具备哪些条件？

我们认为，依据“放管服”、简政放权的相关规定，代理记账业务的审批没有必要，符合条件的公司备案即可，实行备案制、承诺制，简备案，但要强监管，对代理记账机构每年进行年检、进行事中实施监督。

根据本地区实际情况，代理记账机构代理的大部分为小微企业，考虑到行业未来的发展趋势，结合简政放权的大形势，突出事中、事后监管以及法律责任，根据《会计法》第三十八条规定“会计人员应当具备从事会计工作所需要的专业能力。会计机构负责人（会计主管人员）应当具备会计师以上专业技术职务资格，或者具有会计专业知识背景并从事会计工作三年以上经历”，我们认为，因为代理记账机构代理的大部分为小微企业（较大型的企业一般会有专职的会计机构及会计人员，即使需要代理，企业也会根据需要、根据市场进行选择合适的代理机构，而不是要求我们从会计法层面来规范），会计机构负责人（会计主管人员）的条件就可以作为成立代理记账机构负责人的条件。

我们认为，一般具备会计机构负责人（会计主管人员）的条件的，有合适的办公地点，再加上适当的数量专业人员及办公设施、制度健全，就基本具备了成立代理记账机构的条件。

总会计师制度执行中存在哪些问题？如何规范总会计师设置的范围？

《会计法》第三十六条 国有独资和国有资本占控股地位或者主导地位的大、中型企业应当设置总会计师。总会计师的任职资格、任免程序、职责权限由国务院规定。

其他单位需要设置总会计师的，应当参照执行。

我们认为是可以的。《会计法》可以只做原则性的规定，其他的由条例或部门规章再做规范就可以了。

单位负责人在任用会计人员方面应当承担哪些责任？

单位负责人与会计人员在单位中权力、地位悬殊，存在聘用与被聘用、管理与被管理的关系、主动与被动的关系，以及社会大环境的影响（在这个单位不听负责人的“话”，被炒了鱿鱼，下一个单位也不敢用你），因会计违法事件所获收益也差距巨大，所以，会计人员一般不会去主动违法，一般理解应当是，单位负责人当然的“授意、指使、唆使、强令”会计机构、会计人员及其他人员实施一些行为（这个不需要证明），单位负责人应当承担主要责任，是当然的“主谋”。

我们认为，在违法案件法律责任的认定时，会计人员是弱势群体，除非有证据证明，会计人员收受财物、主动唆使负责人、或与单位负责人串通舞弊的，除此之外就等于单位负责人授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员实施违法行为，就需要单位负责人承担绝大部分责任，会计人员是被胁迫的从犯，就不可以对单位负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员做同样的处罚，单位负责人在任用会计人员方面更应当承担全部责任。

会计机构负责人应当具备哪些条件，法律是否有必要予以规定？

我国经济发展已进入新常态，经济增长速度、发展理念、发展动力、发展方式等都发生了重大变化；随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，各种经济体、企业规模也千差万别，经济管理内容和方式也出现了许多新要求；经济全球化使得我国企业面临新环境，已由过去的吸引外资和到境外资本市场融资，发展到大批中国企业和中国资本走出去。会计工作是经济管理的基础，经济环境的变化，必然要求会计工作与之相适应。

我们认为，会计机构负责人的选择是企业行为、市场行为，适合企业的就是最 好的，市场经济会优胜劣汰，丛林法则会选择优 秀的会计机构负责人，而不是需要法律来规范。

会计人员和会计工作的范围如何确定？会计人员的权利和义务有哪些？

我们认为，《会计法》中不宜对工作范围、权利义务做过多的界定，随着技术的进步、经济的发展、新的业务逐步出现，工作的范围、权利和义务会发生比较大的变化，只宜定性描述，不好罗列穷尽。

会计法应当如何保障会计人员依法履职？

会计法保障会计人员依法履职应当从源头控制，管理层或治理层是保障会计人员依法履职的源头，管理层或治理层对编制财务报表承担责任，有利于从源头上保证财务信息质量。会计人员在单位中与单位负责人的权力、地位、掌握的资源悬殊，存在被聘用、被管理、被动意愿违法、从属关系，因会计违法事件所获收益也差距巨大，以及社会大环境的影响，所以，指望《会计法》赋予会计人员依法履职，希望会计人员抗拒单位负责人（管理层或治理层）的指令，或者举报违法事实，是不可能的。

我们认为，如果没有证据证明，会计人员是收受财物、职位犯罪、唆使负责人、或与单位负责人串通舞弊的，应当是当然的单位负责人“授意、指使、唆使、强令”会计机构、会计人员及其他人员实施违法行为（这个不需要证明），单位负责人应当承担主要责任，是当然的“主谋”，应当加大对单位负责人的处罚力度，就可以保障会计人员依法履职。也就是说，只有单位负责人（管理层或治理层）依法履职了，会计人员才不会违法。

会计人员、会计中介服务机构的自律组织应当发挥哪些作用？

我们认为，在会计人员、会计中介服务机构的自律组织应当发挥的作用上，要摒弃计划经济、行政管理的思维模式，紧密结合市场经济的发展趋势，服务经济发展，建立全社会的诚信体系，遵守法律规定，坚守道德底线，坚持维护社会公共利益的宗旨，坚持民主科学的议事决策程序，坚持各方合作的既定机制，让市场真正在资源配置中起到决定性作用，自我管理、自我约束、自我监督，增强公正性、独立性、客观性，增加透明度，让自律组织真正成为“自律组织”。

会计与注册会计师的业务与责任的划分。

在企业的所有权与经营权分离后，经营者（管理层）负责企业的日常经营管理并承担受托责任，通过编制财务报表反映受托责任的履行情况。在所有权人（即治理层，如适用）的监督下，管理层作为会计工作的行为人，对编制会计报表负有直接责任。

注册会计师审计的目的是提高财务报表预期使用者对财务报表的信赖程度。这一目的可以通过注册会计师对财务报表是否在所有重大方面按照适用的财务报告编制基础编制发表审计意见得以实现。就大多数通用目的财务报告编制基础而言，注册会计师针对财务报表是否在所有重大方面按照财务报告编制基础编制并实现公允反映发表审计意见。

财务报表是由被审计单位管理层在治理层（如适用）的监督下编制的。审计准则不对管理层或治理层设定责任，也不超越法律法规对管理层或治理层责任作出的规定。管理层和治理层（如适用）认可与财务报表相关的责任，是注册会计师执行审计工作的前提，构成注册会计师按照审计准则的规定执行审计工作的基础。

注册会计师的财务报表审计（责任）并不减轻管理层或治理层的责任。

管理层或治理层（会计）与注册会计师的业务与责任，在财务报表编制和财务报表审计中，是财务信息生成链条上的不同环节，两者各司其职。管理层或治理层（会计）对编制财务报表承担责任，有利于从源头上保证财务信息质量。同时，在某些方面注册会计师与管理层或治理层（会计）之间可能存在信息不对称。管理层或治理层（会计）作为内部人员，对企业的情况更为了解，更能作出适合企业特点的会计处理和判断，因此管理层或治理层（会计）应对编制财务报表承担完全责任。尽管在审计过程中，注册会计师可能会向管理层或治理层（会计）提出调整建议，甚至在不违反独立性的前提下为管理层编制财务报表提供协助，但管理层或治理层（会计）仍然对编制财务报表承担责任，并通过签署财务报表确认这一责任。

如果财务报表存在重大错报，而注册会计师通过审计没有能够发现，也不能因为财务报表已经注册会计师审计这一事实而减轻管理层或治理层（会计）对财务报表的责任。

关于会计法修订其他方面的意见和建议。

质量就是生命。会计信息质量和注册会计师审计质量，关系经济资源合理配置，关系资本市场健康发展，关系社会公众切身利益。《会计法》应当以提高会计信息质量、维护社会秩序为宗旨，有利于提高对外开放水平、有利于提高信息化水平、有利于维护社会公共利益，具有原则性、创新性、前瞻性。

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